【规划师论坛5】问题导向下的陕西规划智库建设探索
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本期主题：新型智库建设与规划设计院转型
【主持人语】
2015年中共中央办公厅、国务院办公厅出台的《关于加强中国特色新型智库建设的意见》明确提出，中国特色新型智库作为国家软实力的重要组成部分，是新时期国家推进治理体系和治理能力现代化的关键途径，具有服务决策的本质特征。城乡规划设计院是服务于我国城乡规划、建设、管理等方面决策的重要机构，在新时期应结合中国特色新型智库的建设与发展，探索新的组织管理方式和发展路径，以开创我国城乡规划行业向“政智结合”转型的新局面。基于此，本期“规划师论坛”栏目以“新型智库建设与规划设计院转型”为主题，特邀一组文章，在总述新型智库建设背景及城乡规划设计院转型要求的基础上，探讨各大规划设计院的转型方向、组织体制构建与转型路径。
[主持人简介]
罗小龙，南京大学建筑与城市规划学院教授、博士生导师、副院长。
【规划师论坛5】
问题导向下的陕西规划智库建设探索
作者陕西省城乡规划设计研究院院长史怀昱在《规划师》2018年第3期撰文，近年来，国家高度重视新型智库的建设，提出智库是现代化治理建设和国家软实力的重要组成部分，要高度重视、积极探索中国特色新型智库的组织形式和管理方式。在这一背景下，陕西省城乡规划设计研究院以问题为导向，提出“重点问题、重点研究；个性问题、针对研究；长期问题、跟踪研究；新型问题、展望研究”的原则，立足陕西自身特点，构建了专家型、参与型、服务型、公益型、平台型和智慧型规划智库，为政府决策提供了有力的支撑，为新型智库建设背景下城乡规划院的转型提供了参考。
[关键词] 新型智库；政府职能；规划院转型；陕西
[文章编号]1006-0022(2018)03-0028-06
[中图分类号]TU984
[文献标识码]B
[引文格式]史怀昱．问题导向下的陕西规划智库建设探索[J]．规划师，2018(3)：28-33．
一
新型规划智库建设的背景
经过三十多年的发展，中国智库的建设取得了很大的成绩，在建设中国特色新型智库的新要求下，国内学者朱旭峰通过构建智库建设的理论框架，明确了中国特色新型智库的功能定位与发展内涵，就如何衔接政府职能与智库建设进行了深入分析；王海峰通过对智库发展的梳理，提出将大数据作为支撑新型智库建设的重要内容，明确智库建设的技术应对手段。在规划智库研究方面，石楠通过对规划机构的组织形式与内部管理机制的研究，以及分析编研中心在规划业务领域所承担的角色，为规划智库建设提供了经验参考；施卫良、韩列松和王唯山则分别以北京、重庆和厦门为例，阐述了地方规划院应对新常态的转型探索。
改革开放以来，快速城镇化进程推动了城乡规划建设的发展。但是在这一进程中也面临着各种城市病，交通、环境和文化等方面的矛盾日益突出，城乡规划行政主管部门面临着越来越大的压力。省级规划行政主管部门在规范住房和城乡建设管理秩序，研究拟订城市建设的政策、规划并指导实施，以及规范村镇建设、指导村镇建设等方面承担着越来越繁重的工作，同时面临着政府职能转变、规划技术更新等带来的新要求，主要包括以下五个方面。
(1) 深化行政体制改革，建设服务型政府和法制化政府，提供高质量的公共服务，树立底线思维，对于城乡规划部门而言是一个大课题。随着改革的推进和经济的发展，需要不断地转变和优化政府职能，为公众带来多样化的公共产品，在依法治国的过程中让广大人民群众有更多获得感，成为了当前改革的难点。
(2) 规划编制出现了新的要求。例如，空间规划试点使得主管部门在规划编制、审批和管理等过程中的协调工作更加繁重，经常使规划工作处于被动应付的局面，需要提升部门间的规划统筹能力。同时，海绵城市规划、综合管廊规划和“城市双修”规划等规划缺乏成熟的管理经验，需要通过不断的实践探索去积累经验。
(3) 市民参与意识不断强化，如何更好地发挥城乡规划作为公共政策的作用，加强与市民的互动，更好地服务人民成为了新的焦点问题。在此过程中，政府需要借助外部中介机构发起对于一些重要问题的广泛讨论，协调政府和民众之间的分歧，在协商民主的过程中推进城乡科学建设。
(4) 城市开发重点由增量逐步转向存量，公众对于空间的需求也从传统的工商业、居住空间向众创空间、宜居社区等创新型空间转变。存量规划时代和创新驱动时代的到来，将对传统的规划技术方法、规划内容产生巨大的冲击。随着空间需求逐步向定制化与多元化需求的转变，如何应对新要求、新挑战，成为了城乡规划必须面对的问题。
(5) 人工智能、大数据和物联网等技术的突飞猛进给传统规划编制方法带来了冲击，并对各行各业产生了深刻影响，甚至改变了人们的思维方式。鉴于大数据潜在的巨大影响，很多国家都将其视作战略资源，甚至提升为国家战略。以滴滴、百度为代表的一批互联网企业也逐步涉足城市研究甚至城乡规划领域，给传统的规划编制机构带来了新的挑战与冲击。
二
省级规划智库建设的基本情况
（一）省级规划智库的职能与特点
中国特色新型智库是以战略问题和公共政策为主要研究对象、以为党和政府科学民主依法决策服务为宗旨的非营利性研究咨询机构，其在组织机构特点、研究领域、研究人员、资金来源、学术交流、信息采集分析、管理架构和合作交流等方面具有鲜明的特征。省级规划编制单位具有代表政府组织编制城乡规划设计项目、进行城乡规划领域的决策咨询与研究、将规划设计的技术成果向管理文件转化的职能，是服务于城乡规划领域新型智库建设的重要力量。研究发现，省级规划编制单位在新型智库的建设方面做出了以下探索( 表 1)。
(1) 参与法规条例与技术规范的制定，为政府法制化建设服务。依托省级规划编制机构的实践经验，协助省级主管部门制定城乡规划有关政策与技术标准，在遵循国家现行城乡规划法律法规和技术规范的基础上，对一些规划理念和技术进行本地化的深入研究，形成适用于所在省份的引导性政策和规定，为所在省份的城乡规划编制的规范化、规划管理的科学化提供技术支撑。
(2)为相关部门提供技术服务支撑，助力服务型政府建设。行政关系上隶属于省级主管部门的规划编制机构在开展生产活动的同时，完成主管部门安排的相关任务与指定项目编制也是其主要职能之一。通过承担各类城乡规划编制成果技术审查、动态维护与实施评估工作，协助省级主管部门对所在省份城乡规划的管理服务。同时，通过派驻技术人员等方式，协助省级主管部门为省、市、县、镇、村提供规划技术服务。
(3) 开展重大课题研究与前沿热点研究，为所在省份城乡发展和规划建设提供决策依据。一是承担所在省份的城镇化、区域协调和乡村振兴等城乡规划领域发展政策及重大区域规划编制，同时参与其他部门或单位组织开展的相关经济社会研究，负责技术研究及集成；二是开展城市建设重点和热点问题的调查研究，提供决策服务，针对海绵城市、综合管廊、低碳生态、绿色医疗健康产业、空间规划( “多规合一”)、特色小(城)镇、乡村振兴和住房政策等热点设立专门的研究部门，为新型规划的编制工作积累前期经验。
(4)搭建平台，集合多方力量出谋划策。一是以城乡规划领域为核心开展国内外的合作交流。通过承担重大规划项目设计招标组织工作，综合国内外不同设计单位的技术方案优势，提升规划的编制水平；结合城乡规划领域的热点难点，开展国内外的学术交流，通过听取不同领域专家的建议，为本地区的发展提供多种可能性。二是搭建政府与市民的沟通渠道。通过公众咨询会、问卷调查及网络媒体宣传等途径听取利益相关者的意见，促进政府与市民在重点问题上达成共识，更好地服务于城乡治理体系和治理能力现代化的建设。
(5) 承担城乡规划设计和研究咨询工作，推进省域规划政策和区域规划在所在省份不同层面的落实与实施。依托特色鲜明、长期关注的城乡规划领域决策咨询及其研究成果，推进成果转化落地。通过开展省域内的城乡总体规划和各类专项规划，落实省级规划的管理和实施要求，提升城市承载能力和服务水平，推进城乡统筹融合发展，促进历史文化的保护与传承，并为全社会各项建设的开展做好规划服务。
(6) 推动新技术、新方法的应用，助力城乡规划科学发展。通过成立信息中心等部门将大数据等新技术、新方法引入城乡规划领域，参与规划基础数据和信息平台建设，并利用规划信息数据库和规划模型为政府机构及社会单位提供以大数据为支撑的现状综合评价、三维景观评估等规划信息咨询服务，使城乡规划研究分析更具科学性。
（二）省级规划智库的作用分析
省级规划智库的建设较好地弥补了政府职能在城乡规划领域的缺失与不足，也为政府在城乡规划领域的工作提供了技术支撑。
(1) 搭建行政职能与技术服务的桥梁。通过把规划院编制的技术成果转化为主管部门需要的管理成果，按照管理工作的流程与特点，将技术成果与管理成果进行衔接，极大地方便了主管部门的日常管理工作，使得规划技术工作得以有效地转化为行政管理工作。省级规划智库在很大程度上解决了规划设计成果法制化、政策化的问题，为建立空间规划体系奠定了基础。
(2) 搭建政府引导与多方参与的桥梁。依托省级规划智库在规划领域的专业性，参与到各类方案竞赛、招投标中，使政府的技术采购可以吸纳多方智慧。同时，省级规划智库可以将市场的需求反馈给政府，让政府更好地引导全社会参与城乡建设。
(3) 搭建顶层设计与上下联动的桥梁。通过进行重大问题和前沿热点研究、制定地方标准、开展规划评估与监督、动态更新所在省份城乡建设信息等，省级规划智库可以及时地从技术角度对规划顶层设计及管理中存在的问题进行反馈。此外，通过开展公众咨询等方式引导多方参与评估管理，有助于提升规划管理的科学性，使规划设计更加符合各方利益与方针政策，缓解规划顶层设计与规划管理监督之间的脱节问题。
三
问题导向下的陕西省规划院转型与规划探索
当前，中国城乡规划领域急需着力补足城乡建设短板，建设“以人民为中心”的美好家园。其中，区域协调、城乡融合、生态建设、文化传承和技术变革等问题的凸显为省级主管部门建设“美丽陕西”带来了新的挑战。城乡规划必须主动适应这种变化，既要巩固和挖掘城乡规划的经验做法，又要主动谋划、创新技术方法，集思广益，为地方发展谋出路。陕西省规划院作为陕西城乡规划领域的重要技术力量，在服务全省城乡规划建设的过程中，立足陕西自身特点，做到“重点问题、重点研究；个性问题、针对研究；长期问题、跟踪研究；新型问题、展望研究”，在此基础上探索了专家型、参与型、服务型、公益型、平台型和智慧型等多种模式规划智库的建设经验 ( 表 2)。
（一）研究重点问题，突破陕西城乡发展的瓶颈
1.加强决策参与能力建设，
建设专家型规划智库
陕西位于我国内陆腹地黄河中游，地域狭长，北山和秦岭把陕西划分为关中平原、陕北黄土高原和陕南秦巴山区三大区域。三大区域受自然地理条件的影响，其资源禀赋、交通发展水平和经济发展水平都不相同，导致其发展模式与发展道路存在较为显著的差异。区域发展不协调已经成为了制约陕西城乡健康持续发展的重点问题，在全省探索解决区域发展不协调问题的过程中，陕西省规划院的技术专家积极建言献策，参与了陕西沿黄生态城镇带规划等一系列重大规划，通过参与全省重点问题的决策，增强了技术专家在制定顶层设计中的影响力。
陕西沿黄生态城镇带地处陕甘宁革命老区，是国家实施脱贫致富的重点区域，与省内其他地区的发展存在较大差距，在发展经济和保护环境的双重任务之下，陕西沿黄生态城镇带规划尝试从区域治理的角度去破解发展与保护的矛盾。规划梳理了城镇带协同治理的核心内容，发现主要存在以下问题：①需要解决各个城市在区域中的职能分工问题，解决各个城市在同质化发展中产生的恶性竞争问题；②突破区域之间的发展壁垒，构建区域生产要素自由流动的统一平台，对各种资源进行有效配置，避免低效配置造成的资源浪费；③实现不同城市在产业发展、基础设施建设、公共服务保障、生态环境建设和历史文化传承等方面的一体化发展。在此背景下，基于秦晋两省生态一体、文脉相同、产业互补和设施互通的特征，规划以共建黄河国家公园为目标，通过争取国家层面的支持，成立跨省协同治理机构，推进沿黄地区的生态治理与旅游合作。
同时，规划结合沿黄地区城镇发展的现状，制定差异化的城镇化发展路径，其中对于产业基础较好的城镇，重点推进产城融合发展，推动县城扩容提质；对于处在重点生态保护区内的城镇，构建“生态—旅游—农业—城镇”的复合型发展体系；对于门户枢纽型城镇，重点推进重大产业合作平台的整合与升级，打造省际毗邻地区对外沟通的重点门户。
2.适应服务主体多样化变化，
建设参与型规划智库
在城镇化发展过程中，如何妥善处理城乡关系，是中国经济社会发展中的难题之一。受城乡二元制度的制约，城乡失衡问题长期存在。陕西是西部地区传统农业省份，农村和农业的地位举足轻重，然而随着经济社会水平的不断提升，全省小城镇和农村地区的发展问题逐渐凸显。一方面，小城镇存在着发展不均衡、基础设施水平仍然较低、产业发展基础薄弱和城镇建设缺乏特色等问题；另一方面，乡村地区则出现了空心化，乡村萎缩现象明显，传统乡土文化的日渐式微、乡村风貌保护的日益艰难和乡村规划“绅士化”导致乡村风貌城市化与趋同化现象严重、乡村传统文化缺位等问题。若以传统的城市规划方式开展乡村规划将带来一系列的问题，因此陕西省规划院在开展陕西乡村规划试点的过程中全面深入乡村，通过问卷调查与村民访谈等形式让村民全面参与到乡村规划之中，改变传统规划院
“自上而下”的乡村规划模式。随着城镇化的持续推进以及乡村振兴战略的提出，中国乡村迎来了新的发展机遇。在新形势下乡村规划也面临着诸多变革，传统以土地经济、物质空间、生产驱动为主的“自上而下”的乡村规划，逐步向以生态文明、社会和谐、素质提升和环境治理为主的“自下而上”的乡村规划转变。基于此，陕西乡村规划试点以内生需求导向为切入点，以社区为单元进行村庄规划编制。其中，内生需求的核心是在保护生态、文化的基础上，依靠村民的内生能动性和本土资源来实现地区的可持续发展，在此过程中村民主导村庄的发展，发挥其主观意愿对规划的作用，进而实现乡村规划空间体系向需求体系的转变。规划通过问卷调查与村民访谈，将村民的需求划分为保障需求、安全需求、发展需求和期望需求四个层次 ( 图 1)：在保障需求导向下，构建一种以村民基层自治为主体，多方利益相关者共同处理乡村发展事务的多元管理体系；在安全需求导向下，基于乡村安全发展的角度统筹考虑乡村用地布局、基础设施网络布局和防灾减灾措施等，打造生态、生产、生活协调的乡村；在发展需求导向下，利用现有的产业资源基础，推进农村第一、第二和第三产业融合发展，形成“一村一品”的发展特色；在期望需求导向下，通过对乡村景观风貌的统一整治，凸显乡村的文化魅力与吸引力，使得村民拥有更高的文化认同感。此外，规划通过基于需求导向的以社区为单元的乡村规划实践，让村民全程参与到乡村规划中，增强了规划技术人员与服务主体的互动性，为后续协助省级主管部门制定《陕西省村庄规划编制导则》提供了多元视角与实践参考，对全面改善村庄人居环境、推进乡村振兴发展具有重要意义。
（二）彰显地域个性，引领陕西城乡跨越发展
1.提升规划统筹引导能力，
建设服务型规划智库
随着城镇化进程的不断加速，资源开发造成的环境污染、城镇建设导致的土地粗放使用等问题日益突出，陕西可持续发展面临严峻的挑战。同时，国家要求加快生态文明体制改革，推进绿色发展、着力解决突出的环境问题、加大生态系统保护力度，划定城市开发边界等成为了城乡规划的重要工作。由于这些工作涉及的部门众多且技术要求较高，急需通过提升规划统筹引导能力等方式推动规划空间格局的落实。
榆林作为陕西城市开发边界划定的试点城市，其实践对于探索快速城镇化地区的城市开发边界划定方法具有重大意义。在开展榆林城市开发边界的工作中，规划师们首先充分考虑榆林作为能源型城市的发展特殊性，以“倒逼法”作为城市开发边界划定的总体思路，以生态保护红线作为城市开发底线，在生态保护红线之外的城市建设区开展用地适宜性评价，摸清城市建设用地的开发家底；其次，通过多情景模拟对城市发展规模进行科学预测，以此为依据控制建设用地总量，并结合城市空间形态引导建设用地合理布局；最后，以“两规”建设用地图斑协调结果为限定因子，对城市开发边界的具体范围定桩定界，完成了榆林中心城区城市开发边界的划定工作 ( 图 2，图 3)。在此期间，榆林各政府部门间召开了多次协调工作会议，规划院作为主要的技术力量和服务商，成为协调政府部门间不同诉求的重要支撑。
2.主动回归社会责任，
建设公益型规划智库
主动回归社会责任是建设新型规划智库不可或缺的一部分。因此，为了保护和弘扬陕西历史文化，陕西省规划院于 2014 年初成立了古村落调研编纂课题组，在全省范围内对古村落进行全面调研。在调研的过程中，发现陕西的古村落具有以下特点：①历史悠久，文化积淀深厚，如党家村被国际学术界誉为“东方人类古代传统居住村寨活化石”；②文化类型多样，除了传统的历史文化，部分村落还保留着红色文化等；③多为近现代著名人物和重大历史事件发生地；④具有形态各异、丰富多姿的传统建筑，如四合院式建筑、窑洞式建筑及山地建筑等不同特色的建筑；⑤村落选址科学，形成了依山就势、“村寨合一”、“陵村一体”和集中成片等不同模式的村落。
（三）强化地方化服务特色，建设平台型规划智库
作为长期服务于陕西城乡建设的技术力量，陕西省规划院主动承担引领全省城乡规划发展的责任，积极参与到地方规划建设中。在城乡规划工作中时刻秉承“以人民为中心”的发展思想，立足陕西，服务陕西，时刻体现地方化的服务特色。在长期服务陕西城乡建设的过程中，逐步形成了一支对省域范围内城市发展有深刻认知、主动承担社会责任的地方化的规划设计队伍，不断培养城乡规划领域的人才。
此外，陕西省规划院通过开展全方位的技术合作与学术交流，搭建群策群力的发展平台，为全省城乡健康可持续发展建言献策，并展开了一系列的有益探索。
(1) 以陕西城乡发展中的长期问题为出发点，通过举办国家级的学术会议为陕西城乡建设集智集策。生态建设是从生态文明出发落实“生态陕西”建设的具体实践，是促进绿色经济发展、实现“富裕陕西”“美丽陕西”的重要途径。例如，陕西省规划院参与组织了2017 中国风景园林年会，此次年会以风景园林与“城市双修”为主题，探讨新时期风景园林如何为大力改善生态环境、全力提升城市功能、积极塑造城市特色风貌贡献智慧和力量。此外，陕西省规划院还组织了第二届开发区转型与城市创新发展学术研讨会，围绕“开发区转型和城市创新发展”的主题进行学术研讨和交流，探索中国开发区“走出去”的国际化新路与开发区再开发的转型路径。
(2) 邀请长期参与陕西城乡建设的一线管理者与本地学者，为陕西城乡建设中所面临的长期问题出谋划策。例如，每年选取一个陕西城乡规划领域的热点问题作为陕西城乡规划论坛的主题，并邀请国内与省内专家一起论道陕西城乡建设。近三年的论坛分别以“园林走进生活”、“守望乡村”和“小城镇·新生活”为主题，邀请相关领域的专家、学者、技术人员以及一线的管理者，交流规划建设发展的新思想、新理论和新实践。
（四）展望陕西未来城乡发展，推进智慧型规划智库建设
随着移动人工智能、云计算及大数据等互联网技术的发展， “数字城市” “智慧城市”等新的规划理念不断涌现。因此，加强信息化基础设施建设、推进信息技术规划应用优化、创新和智慧决策成为规划智库建设的重要内容。
陕西省规划院在日常工作中注重新技术、新方法的应用，如依托“互联网+”技术，搭建了展示全省城乡规划建设成果的陕西省城乡规划建设云展馆，实现了省、市、县三级城乡规划成果联网共享，构建了全方位城市管理信息化体系。其中，陕西省控制性详细规划备案信息平台建设旨在加强对全省控制性详细规划备案及实施监管，实现省、市、县三级控制性详细规划编制信息的互联互通，实现控制性详细规划的计算机辅助报备及审查，实现控制性详细规划实施情况监管手段信息化、监管对象空间可视化、监管方法智能化、监管行为常态化和监管结果公开化。
四
结语
新型智库建设是国家治理能力现代化、体现国家软实力的重要载体。陕西的城乡规划从贯彻落实国家宏观战略、主动承担社会责任和创新发展机制等层面对城乡空间规划的转型发展进行了积极探索。面对快速城镇化过程中出现的各种城市问题，陕西省规划院从配合政府职能转变与寻求技术创新方向入手，积极应对，不断提升业务能力，取得了一些宝贵经验。希望通过本文的探索，能为新型智库建设背景下城乡规划院的转型提供参考。
来源：2018年03期《规划师》杂志
新媒体编辑：肖莉
审读：郭敬锋
文章全文详见《规划师》2018年03期
《问题导向下的陕西规划智库建设探索》
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